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当前中国养老金信托存在的重大问题及其改革方向
新闻来源:中国政法大学学报 2008年第1期(总第3期)  转载时间:2011/6/17 13:30:21 点击次数:5015
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当前中国养老金信托存在的重大问题及其改革方向*

郑秉文

摘要:本文对2004年颁布两个部令以来企业年金市场的发展做了总结,分析了当前养老金信托市场存在的问题和下一步改革的方向,认为外部受托人空壳化和市场角色分散化是发展企业年金制度的重要障碍之一,它导致价格大战和超低收费,无序竞争,这非常不利于企业年金的发展和中小企业的参与。本文认为,改革的出路在于建立专业化捆绑式一站服务型的受托人机构即养老金管理公司。本文在分析国际养老金管理公司类型与特点的基础上,指出了我国建立养老金管理公司的意义、定位、需要注意的若干问题和需要解决的诸多制度障碍等;认为建立养老金管理公司的目的在于构建一个三层级的年金供给市场结构,这不但符合两个部令的要求,也符合中国现阶段的发展水平和基本国情和国际发展的潮流。

关键词;社会保障养老金信托养老金管理公司资本市场投资基金治理结构

作者:郑秉文,中国社会科学院拉丁美洲研究所所长、研究员。

确立中国现代企业年金制度的两个《试行办法》(下简称第20号和23号令)已颁布三年多,第一批37家企业年金营运商资格牌照已颁发两年多,企业年金基金首单进人市场也已将近一年;在即将进行第二批企业年金运营商牌照审批之际,我们有必要对这几年来企业年金发展的现状与结果做个梳理和总结,找出存在的问题,提出解决的方案,商讨改革的方向,调整制度的框架,完善市场的结构,以达到促进企业年金制度健康发展的目的。

一、导论:三年来企业年金的发展及其存在的认识误区

1、三年来中国企业年金制度的发展与成就

1991年开始建立企业补充保险开始,经过十几年的改革探索,中国企业补充保险的参加人数和基金规模逐年增加,尤其是2004年劳动和社会保障部颁布20号和23号两个部令,企业年金基金管理逐步规范,制度建设取得明显进展,具体可归纳为以下四个方面:第一,企业年金制度框架雏形已见。企业年金的规章制度不断完善,初步形成了DC型完全积累制的企业年金信托制的框架结构;在两个部令基础上,劳动和社会保障部与有关部门又相继出台了十几个配套办法,进一步细化了企业年金基金管理运作流程,规范了企业年金基金账户管理信息系统等制度建设,中国企业年金制度在劳动和社会保障部和相关部门的推动下,正在逐渐走向规范。第二,企业年金基金治理结构不断完善。企业年金基金治理作为旨在确保企业年金计划受益人利益最大化的制度安排,规定由受托人负责企业年金基金的受托职责,由账户管理人、托管人和投资管理人各司其职、各负其责、相互制约,成为构建基金安全的有力制度保证。第三,市场运营机制初步建立。劳动和社会保障部会同中国银监会、中国证监会、中国保监会,对企业年金市场实施了有效监管,规定由社会保险经办机构、原行业管理的以及企业自行管理的原有企业年金,均应移交给具备资格的机构管理运营。第四,资产规模不断发展扩大,企业年金资产积累迅速。截止到2006年底,有2.4万多家企业建立企业年金,参加职工人数达964万人,积累基金910亿元,人均账户积累已达1万元左右,其中,按新办法管理运营的企业年金基金已达160亿元,人均账户资产约为1.6万元,涉及职工近100万,2006年第4季度的投资收益率为9.6%;参加企业年金计划的职工人数已从2004年占参加基本社会保险职工人数的4%提高到2007年初的7.66%,比2000年增长了44.53%;基金积累占基本养老保险基金结存的19.4300[1]

虽然几年来企业年金得到了长足发展,政府的推动和营运商的作用都发挥到了极致,但总的来说仍处于幼稚阶段,与成熟经济体相比,配套法律制度还显得相对滞后,市场规范函需进一步提高,对某些领域下一步改革还存在一些误区,在某些方面还存在许多严重问题。

2、误区之一:将原有企业自办模式改造为开放式行业年金

劳社部2006年发布了关于企业年金移交的34号《通知》之后,原有的企业自办模式理事会内部受托模式问题就自然提到了议事日程上来。有观点认为(例如OECD[i]),在年金移交工作中,自办模式即理事会内部受托模式应予以改造,其大致思路是:

第一,按照发达国家的惯例,将理事会受托模式改造成开放式的行业年金,向全社会的中小企业开放,以节省他们的成本,扩大中小企业年金的覆盖面和促进其市场的发展;第二,让省级和市级工会参与进来,成为积极参与新建行业年金的发展动力,以扩大和推动行业年金的建立;第三,以此来促进农民工企业年金的建立,以适应农民工行业内全国性流动。

3、误区之二:将原有地方经办模式下年金中心重组为受托人

地方社保经办机构在2007年底将企业年金移交给具备资格的机构管理运营之后,地方政府企业年金管理中心的地位与作用问题便倍受关注,有观点认为(OECD),其改革路线图应该是:首先,将之改造为符合两个部令所要求的合格受托人或其他服务提供商,对没有建立企业年金中心的地区可以建立类似的中心,以调动地方政府的积极性;第二,重组后的地方年金管理中心向本地区的所有企业开放,面向全社会,扩大集合年金的规模和覆盖面;第三,扩大地方政府企业年金中心的职能,以减轻中央政府的负担,并且作为最后责任承担人,既可采取法人外部受托模式,也可采取内部理事会受托模式,还可将有些服务外包出去;第四,地区性年金管理中心就是集合式企业年金理事会,地方政府可派员参加,属于非盈利性的金融机构和商业机构,无须最低资本金的法律要求。

二、当前内部与外部两个受托模式的改革思路

企业自办模式地方经办模式的改革出路评价实际上是对当前内部受托和外部受托的评估问题。从本质上看,企业自办地方经办这两种原有模式都可看作是目前中国存在的两种集合年金的受托模式。上述对自办模式和经办模式的改革建议不尽符合中国的实际,存在诸多实际负面影响。

1、当前内部理事会受托模式应以鼓励发展为主,小步改革为辅

企业自办模式主要是以十几个垄断性行业企业年金为代表的理事会内部受托模式,这种以电力、铁道、石油等垄断行业为代表的理事会受托模式相当于国外的行业年金行业年金也常称为多雇主计划。从目前形势来看,对这种内部受托模式国家有关部门应采取因势利导、积极鼓励和多方保护的措施,同时还要逐渐使之按照两个部令的要求,对该外包的业务要限期尽快实施,而不必强求将其一律由封闭式改造为开放式的行业年金.简言之,理事会内部受托模式是完全必要的,应以鼓励发展为主,小步改革为辅,不宜在制度上做大的调整,理由如下:

第一,国有企业曾是计划经济时代的主体,曾为社会主义经济建设发挥过重要作用,他们20年前率先建立起的补充保险制度曾为职工的福利待遇发挥过重要作用.当前这些大型骨干行业同样是国有经济的命脉,他们的背后是资产总量高达6万亿的企业集团,占经济总量的1/3[2]几乎覆盖了所有关乎国计民生的基础产业和重要领域。从某种程度上说,他们建立的行业年金代表着当前企业年金的发展水平,决定着企业年金的发展深度,甚至从当前总量和覆盖面上看,没有行业年金就甚至等于没有企业年金.目前采取保持和支持行业年金内部受托模式的态度,将有利于保护集团企业举办企业年金的积极性和基金的安全性,防止由于强行改造成开放式年金而导致的预期波动和内部恐慌.总体来说,这些行业年金的历史较长,制度较为完善,运作较为规范,鼓励这些行业年金的发展可以起到积极的示范效应,激励更多的大型垄断集团建立行业年金,尽快进人这个市场。

第二,成本较低,利益冲突比较小,是国际发展的一个潮流。行业年金计划在国外非常发达,例如澳大利亚有82支行业年金,德国有化工业(BAVC)和能源业(IGBCE)行业年金等[3]香港在40支强积金中就有两支是行业年金,一支为建筑业年金,另外一支为餐饮业年金,加拿大和丹麦等国家的行业年金规模都很大。行业年金之所以如此受到欢迎,是因为它有一个非常明显的重要特点:理事会内部受托的非赢利性,加之规模经济效应明显,成本比外部受托明显要小得多,便携性较好,可以在全国同业内进行流动。

第三,应尽快完善制度,鼓励合规经营。当然,这种受托模式存在的潜在问题不可忽视,应引起监管部门的高度重视,比如,要再次强调和加强对其缴费配比的监控,最高限额不得随意突破或变相提高.对其资产配置和投资策略要加强监管,严密监视其资金流的动向要设置期限,令其严格按照两个部令的要求,对托管和投资等业务外包出去,以降低投资风险和提高企业年金基金安全性。

第四,地方工会目前不宜介人,否则将产生负面影响。众所周知,在建立企业年金之初地方工会实际没有介人,至多是企业与内部工会集体协商,况且这些大型集团公司的工会建制是非属地化的,省市级工会现在介入会为这些企业年金的市场化转型增添额外的制度交易成本,关系不顺,将很可能削弱他们的积极性,甚至节外生枝;对国资委来说,会增加资本与劳动之间的摩擦和对立情绪,增加新建立企业年金的困难。国外的经验教训显示,工会组织从外部介人将会增加制度的交易费用和政治风险,例如,美国制定《雇员退休收人保障法》(ERISA)的重要原因之一就是试图进一步遏制一些养老金丑闻,根据美国会调查的结果,美国工会领导人一些腐败分子往往不当地管理由工会发起的养老金计划和待遇基金。[4]我们规定的和国外的惯例是,企业在建立养老金计划时,雇主要与企业内部工会进行协商并取得一致,而不是与属地化的地方工会机构进行协商。

第五,将封闭式改造为开放式为时过早,目前阶段将弊大于利。在国外,传统的行业年金仅局限于在特定的行业之内,但随着时间的不断变化,一些国家行业年金的发展趋势确实是逐渐从封闭式走向开放式,例如在澳大利亚的许多行业年金就早已向中小企业甚至社会公众开放,以扩大成员人数,获取更大的规模经济,甚至在有些国家,企业年金已超越行业范围在国家层面得到集合,例如由于工会力量比较强大,瑞典就有一些建立在雇主联合会与工会集体协商之上的跨行业的全国性年金计划。但是,也有一些国家没有这样做,例如荷兰的行业年金依然保持为封闭型。国外行业年金的许多经历和做法还不太适合中国的现状,他们的今天只是中国的明天而已,不应超越中国目前的发展阶段:中国经济发展水平不一,制度条件还不成熟,企业职工素质还有待提高,即使在东部沿海发达地区人们对企业年金的认识也仅限在金融界,在企业界则才刚刚开始,而在社会上则远没有像股票和基金那样广为接受,因此,模仿国外的开放式行业年金的做法无异于堰苗助长,难以操作,存在一定的潜在金融风险,同时又有可能打击企业领导(举办人)及其局内人”(受益人)的积极性。维持局内人、局外人的相对封闭现状将有助于行业年金的发展。改为开放式的初衷是有意义的,可以为农民工提供一个服务窗口,但目前农民工参加基本保险还处于起步阶段,其全国性的统一基本保险制度还处于草拟阶段。所以,这个建议超越了中国的实际发展水平。

2、地方政府企业年金管理中心进行重组具有行政化和区域化的严重倾向,不利于企业年金发展

首先,设立区域性的企业年金中心不应该也没有必要与2007年底移交行为联系起来,因为大部分企业年金发起人为大型国企,与地方政府经办机构基本没有关系,所以,移交行为不应与建立区域性的年金中心挂钩。

其次,重组后必然带有许多难以完全割断的政府脐带关系,带有浓厚的政府色彩和背景,对于刚刚摆脱政府经办机构、本来完全属于商业运行的自愿性补充养老的第二支柱来说,不利于其轻装上阵和走向市场,不同地区存在众多的准政府机构作为受托人必将扭曲和掣肘其快速发恳由于历史原因,地方政府本来就天然存在着控制企业的冲动,甚至成为其进人市场的一个阻力。[ii]

第三,利用行政手段建立起服务提供商或受托人,既无最低资本金的法律要求,又属非盈利性机构,既非金融机构,又非商业机构,不伦不类,这具有导致受托人治理主体的行政化倾向,不符合两个部令的有关规定,也不符合信托精神。

第四,在外包时存在着强烈的幕后操纵和政治干预的风险倾向,很可能扭曲市场,压抑金融机构的发展,导致寻租行为的出现。重组后的地区性年金管理中心看上去遍布全国各地,表面上似乎可起到推动企业年金发展的作用,但是,企业年金受托人这种行政化和区域化垄断色彩不符合企业年金的发展要求,属于典型的地方割据和画地为牢的人为干预,相对于以目前金融机构拉动和诱导型市场化道路来说,它将弊大于利;在中国企业年金的建设上,要坚持市场化的道路,坚持培育机构和培育市场的双培导向,政府的任务主要应是:为工人、企业、市场和营运商服务。

第五,地方政府企业年金管理中心的改革出路应该成为未来监管体系的一个地方组成部分。移交之后,地方企业年金中心的改革方向应以行政监管为主,成为中央政府监管系统的垂直下属机构,成为政府监管机构,而不应该介人市场,更不应该替代市场;这样,既可加强政府的垂直监管体系,又可放手让机构按照市场规律进行竞争,促进市场发展。

3、“外部法人受托模式”应在目前的制度框架下加大推进力度

按照劳社部34号《通知》的精神,地方经办机构移交之后,绝大部分年金存量应采取外部法人受托的运作模式,从某种意义上讲,这也是集合年金的一种形式。对年金增量部分而言,其外部受托的对象主要是那些经济效益较好的大型国企和集团公司,如联想集团2006年建立的计划就是一个典型案例。外部法人受托模式的特点是单个计划规模明显小于内部受托的行业年金,第一单于2006年正式进人市场之后回报率看好,普遍受到关注,发展规模较快。对于这类企业年金目前可采取支持的态度,继续按照分拆式受托模式发展下去。

在发达国家,外部受托模式具有如下特点:它常常采用开放式的做法(与目前我国采取的封闭式相对应),通过标准化的零售产品进行大规模促销,吸纳众多中小企业随时加人进来.供应商提供几种风险偏好不同的标准化零售产品.外部受托人为盈利性的法人商业机构,这是与内部受托一个不同的特点;它还可采取捆绑式一站购齐式的提供方式,以降低管理成本;国外零售式年金计划很受市场欢迎,例如澳大利亚超年金资产总额近1万亿澳元,其中集成信托式的零售年金占了市场的最大份额,高达1/3.中国香港的零售计划即集成信托计划更为发达,更受欢迎,在40支强积金里,作为零售产品的集成信托计划就占36支。3这种开放式的零售企业年金制度之所以在很多地区受欢迎,是因为它有很多优点,例如,中小企业欢迎这种灵活的产品,可以节省很多时间,提高管理效率,降低管理成本,他们只要在市场采购即可。对我国目前外部法人受托的开放式零售产品的开发,政府主管部门应采取积极的鼓励态度,尤其是开发面向中小企业的集成信托产品,为中小企业提供便捷低价的适中产品。但需要注意的有两个问题,一是根据目前中国国情,零售对象先暂时不要向社会公众个人开放,而仅针对企业雇主。一般来说,只要企业与提供商在收费和投资策略等问题上达成一致即可为员工购买。二是尽管员工之间有着不同的风险偏好,营运商一般都提供一系列不同的风险回报组合,但在加人计划的中小企业里,应暂不实行计划成员个人决策机制。上述两个要点是基于中国目前国情考虑的:企业年金的监管制度还不够完备,监管队伍规模还不够要求,监管措施还不够有力,资本市场还不十分成熟,在诚信体系还不够发达的大环境下,如同个人支票的信用体系还难以在短期内一步到位向全国大面积推广那样,个人投资的决策素养还有待提高,面向个人的零售企业年金的福利欺诈现象在较长时期内将足以摧毁这个制度。在这方面发达国家曾发生过类似的教训,出现过销售欺诈等世界性丑闻,给消费者造成很大的经济损失。鉴于此,无论是在地方经办机构的移交过程中(存量部分),还是在外部受托模式的推进中(增量部分),均应采取稳健的政策和务实的态度,对受托人和投资管理人的产品开发积极性要予以鼓励。

三、受托人空壳化与市场角色分散化是当前的主要矛盾

当前中国年金市场可能存在许多问题,但最关键和最主要的问题是受托人空壳化与市场角色分散化的矛盾。这个主要矛盾派生出一些其他次要矛盾。

1、目前企业年金提供商的基本情况分析

第一,在29家机构获得的37个牌照中,有21个机构获得的是单独牌照:1个受托人(中诚信托)5个账管人(浦发银行、中国人寿保险、新华人寿、太平洋保险和泰康保险)2个托管人(建行、中行)13个投资管理人(其中8个是基金管理公司)。第二,有12个机构获得了24个牌照:“受托人十账户管理人2个即华宝信托与中信信托;“受托人+投资管理人”2个即太平养老和平安养老保险公司;“账户管理人+投资管理人”1个即中国人寿保险股份公司账户管理人十中国人寿资产管理公司投资管理人”.“账户管理人+托管人4个即光大银行、招商银行、工商银行和交通银行。第三,有2个金融集团具有3个资格:中信集团旗下中信信托受托人十账户管理人,旗下中信证券获投资管理人资格(如果旗下的中信银行下次再获得托管人资格,就成为全人”);“招商集团3个资格,即招商银行账户管理人+托管人招商基金是投资管理人。[5]

上述分析显示,在机构数量上,获得双牌照的机构有12个,占29个机构的41%;从牌照比例上看,获得双牌照的机构虽然是12个,但牌照却共有24个,占37个牌照的65%。从牌照分布和机构来看,当前全分拆模式与双牌照模式虽然共存,但凸显三个问题:第一,不仅全分拆的单独牌照受托人面临生存困难,而且,受托人+账户管理人双牌照模式也将面临较大的生存困难。据测算,仅就受托人的收费来说,即使再加上账户管理人资格,在710年内也将难以出现盈利,受托人难以立足市场。换言之,受托人+账户管理人模式未能解决受托人的生存之道,更谈不上解决其发展之路。第二,从理论上讲,背靠金融控股集团的情况稍好,它或可利用内在转移价格的优势对其管理成本内在化,或依靠投资管理人牌照的支撑可以化解生存危机,但是,目前这类金融集团的背景均为契约型保险。第三,相对于投资管理人来说,受托人的数量较少,竞争不充分,尤其是受托人的牌照组合捆绑相差悬殊,竞争不是处于同一个起跑线上。

2.当前外部受托模式中受托人出现空壳化现象,核心作用难以形成

    上述分析的受托模式现状可以得出的结论有二:第一,就内部受托与外部受托来说,当前市场的主要矛盾集中在外部受托上;完善外部受托制度较长时期内既是需要解决的主要市场矛盾,也是企业年金市场发展的主要方向。第二,就外部受托模式的4个市场角色来说,当前主要矛盾集中在受托人身上:受托人的核心地位受到撼动,出现空壳化趋势,难以承担起信托制企业年金架构中赋予的法律责任。当前外部法人受托模式存在问题的主要原因是:  第一,权利与义务不对称;实力与权力不相符;市场资格与实际地位不对等;商业利益与法律责任不匹配。导致生计难以维持,作用难以发挥,理论与实际相脱节,理想与现实相背离。所以,如何解决以上矛盾是当前外部受托模式的主要难题。受托人是信托型企业年金的核心概念,是企业年金的第一责任人,是企业年金基金的治理主体,它包括选择任命、监督管理、评价更换账户管理人、托管人、投资管理人以及相应的中介服务商,负责制定企业年金基金的投资策略和与委托人的沟通;在长达几十年的受托基金资产管理中,受托人全程承担上述服务提供商出现的任何违约或过失造成的法律责任。但是,按照23号令的规定,受托人提取的管理费不得高于受托管理企业年金基金资产净值的0.2%,这个比例约占企业年金管理总成本的1.6%,比美国401(k)的受托费少一半左右,[6]加之在恶性竟争中受托人不得不压低收费标准,甚至象征性收费的现象比比皆是;受托人和账户管理人建立管理平台的一次性投人很大,具有明显的规模经济效应,但如此低价运行不仅不能维持运转成本,而且还难以体现受托人的核心地位,影响其履行正常职责。如此尴尬局面难以使受托人担负起第一责任人的重任,尤其是单牌照的受托人根本就没有积极性投人足够的专业管理精力,导致受托人作用空壳化

第二,受托人数量有限,单一牌照难以生存,甚至受托人+账户管理人的双牌照机构也自身难保,市场核心作用受到严重影响,受托人机构事实上形同虚设。在目前的5个受托人中,l个单牌照的机构和2个双牌照机构(受托人+账户管理人)利润空间十分有限,积极性不高,难以发挥年金市场上的主导作用。只有另外2个双牌照受托人(受托人+投资管理人)由于其具有投资管理人资格而情况稍好,具有明显的市场优势和市场推动作用。就是说,双牌照的受托人+账户管理人捆绑式受托人处于同样的两难境地,难以统领其他人,受托人的行业信誉和应有的法律地位远没有树立起来,受托人地位被虚置起来。对金融集团旗下的受托人,他们的作用有两种可能性:一是对其不重视,如此微利的芝麻项目在他们眼里无足轻重,微不足道,导致旗下受托人机构以副业待之,难以名副其实,一是在金融集团的强力支持下,将其无足轻重的成本消化在集团内部而采取大干一场的态度,成为业内声誉卓著的受托人。这两种结果完全取决于集团和受托人之间个案情况,难有制度保证。

第三,除个案以外,大多数受托人目前的市场地位虚弱,处于勉强维持状态,推动年金市场的龙头作用不尽人意,甚至在一定程度上制约了年金市场的发展。除上述制度设计原因以外,似乎中国的法律文化也可能是导致受托人空壳化的一个环境原因。美国耶鲁大学著名信托法学家约翰·兰贝恩(JohnH.Langbein)的研究成果颇负有启发意义,他说,在英美法系之外,信托不为外人所知,商事信托难以发展,但日本是一个例外。41999年的统计数据,日本信托业的资产已经达到了2万亿美元,主要集中于各种各样的商事信托,包括共同基金、不动产发展信托和各种储蓄产品。他得出的结论是,日本的经验告诉人们,即使和信托传统无关,也可以发展生机勃勃的信托制度。据兰贝恩的定义,受托人应具有两个最根本原则:忠诚原则和谨慎原则。忠诚原则要求受托人管理信托的唯一目的是保障受益人的利益,这就要求受托人在管理信托资产时不能自我交易,以防止任何利益冲突,谨慎原则要求受托人负有谨慎管理的义务,受托人在管理信托时需要具有一定的谨慎和技巧,就像管理自己财产那样小合谨慎。目前中国受托人的窘境形成对受托人忠诚原则和谨慎原则的严峻挑战,甚至有可能导致继受商事信托传统进程的夭折因为在任何国家,养老金信托都是其最典型、最成功和最广泛的商事信托的案例代表。

3、受托人软弱导致市场竞争无序,动摇了以受托人为核心的信托型年金市场结构,市场各个角色陷入恶性竞争的乱象状态

在信托型企业年金的市场链条中,由于受托人的核心地位几乎是形同虚设,所以,账户管理人、托管人和投资管理人不得不纷纷撇开受托人,径直追随委托人或企业主,直接与之打交道,拉客户,甚至出现个别程序倒置的现象,即由其他已经拉到客户的市场角色反过来推荐和指定受托人,或者企业雇主绕过受托人直接指定其他市场角色的现象也不鲜见,这已成为公开的秘密。失去市场核心的信托制必将导致市场秩序的极大混乱,委托人门庭若市,无所适从,企业主高朋满座,无从下手,眼下看,没有龙头的其他3个角色各自为战,相互残杀,恶性杀价,自毁长城,长期看,受托人作为治理主体的缺失必将导致长期内对其他市场角色的监控力度下降,蕴藏着极大的资金安全性风险和金融市场风险,威胁着受益人的正当权益,并且,信托制市场结构受到空前的威胁,信托精神受到传统文化的严峻挑战。受托人的软骨病违反了两个部令的规定,甚至形成了对信托年金制度的严峻挑战.在企业年金的市场链条中,如果说其他市场角色的硬撑影响的只是市场价值链的个别环节的话,受托人处于馗尬境地就会影响整个企业年金市场的正常发展,影响专业化受托机构的正常发育,进而会形成恶性循环。典型的恶性循环表现就是市场价格的恶性竞争。

4、受托人缺位导致恶性竞争,市场角色分做导致超低收费,这就是所谓机构热的主要原因之一

受托人软弱与市场角色分散既是一个问题的两个方面,也是互为因果.市场角色过于分散导致受托人虚置,受托人软弱又导致对其他角色监管的不利,进而导致恶性竞争。所以,从这个意义上说,目前市场馗尬局面可以将受托人弱化与市场角色分散看作互为因果的同一件事的两个侧面。23号令规定,受托费是0.2%,托管费0.2%,投资管理费1.2%,账户管理费每户每人不超过5元。但实际情况却是,市场各个主体的收费现状远远低于上述标准:投资管理费根据投资产品的不同,常常在0.4%1%之间.托管费大多在0.05%0.15%之间,账户管理费也是象征性的,大型企业每人每月往往在l元以下;受托费则大多数只在0.05%0.1%之间。[7]目前,企业年金市场是群雄角逐、恶性厮杀、自毁长城的春秋战国时代。受托人和账户管理人初次投人巨大,出于稳定客户的考虑,以大大低子运营和服务成本的价格硬撑下去是出于无奈,他们的希望只能寄托在扩大当前市场份额以摊薄成本上,寄托于未来扩大客户来源以期尽早收回成本上,他们强烈地期待着市场的扩大与繁荣.他们在拼搏着,拼命地跑马占地,这就是所谓当前机构热的原因之一。于是,恶性竞争和价格战愈演愈烈,甚至出现个别零收费现象,在表面上看,机构显得越来越热,而在本质上,受托人越来越受到挤压,难以形成专业化和职业化,进而又加剧了市场角色之间的价格战和低收费的无序竞氛价格战的直接恶果是没有金融集团背景的受托人、没有投资管理人资格的单牌照和双牌照受托人面对的形势更加恶化,难以立足。长此以往,将丧失竞争力,使受托人的市场供给形成畸形发展,制约企业年金市场的发展。当前,信托型企业年金制度下的受托人十分重要的市场地位只停留在理论上,现实中景象是:外部受托人既面临着自我生存的考验,又面临着市场的严重挤压,外部受托人既是中小企业举办企业年金的必经之路,又是目前的一个瓶颈。对集合企业年金而言,外部受托模式既是推动中国广大中小企业建立年金计划的重要路径,在一定程度上又代表了企业年金的发展方向。

5、受托人空壳化和市场角色分散化不利于中小企业参加集合企业年金,这就是所谓企业冷的主要原因之一

第一,受托人空壳化不利于生产集合年金产品,不利于中小企业参加企业年金。众所周知,企业年金目前的举办人都是垄断性行业和高盈利性国企,这种被媒体称之为豪门盛宴的现象广受垢病,而占GDP55%和占全部就业人口75%230万家中小企业则与之无缘,举办年金的不到100家,仅占0.4%,资产总额不到1%.tlZ〕中小企业站在企业年金门外的原因固然是多方面的,例如,一般来说,中小企业多为非国有企业,规模有限,缺乏集体协商机制,利润率不如垄断性国企高,经济实力难以允许他们向员工提供足够的福利待遇,等等.国际经验告诉人们,克服这些困难的一个途径在于由市场为他们提供一些专门设计的.集合企业年金计划”;一般来说,提供这些产品的供应商是受托人或其他服务商,但是,在当前受托人空壳化的市场条件下,在泥菩萨过河自身难保的窘境下,他们不可能有足够的动力和财力投资开发集合年金计划,换言之,专业化程度较低的受托人在实力和能力上都难以满足中小企业市场的这个需求.在一定程度上说,这是目前中小企业难以举办企业年金的一个重要原因.中小企业往往员工较少,本身缺少狄立建立企业年金的积极性和能力。所以,国外中小企业建立企业年金大多是通过加人集合企业年金计划这个途径实现的,因为集合企业年金计划具有十分明显的规模经济效应和外部经济效应,尤其与单个企业的企业年金计划相比,具有独特的优势和内在的经济价值,非常符合中小企业的加人。规模经济效应是指由于规模的扩大导致年金计划本身长期平均管理成本的大幅降低以及经济效率和收益的不断提高。由子规模经挤的作用,管理成本的高低与公司规模的大小成反比,公司越小,参加企业年金的管理成本就越高,这是中小企业站在企业年金门槛之外的一个重要原因。例如,美国低于100人的小型公司401(k)计划的管理成本占到全部资产净值的卜4%,甚至卜石%,比正常的平均值高出62%左右,而较大型公司只有0.5%0‘8%左右。一般来说,以500人和1000万元资产的401(k)为例,在全部费用比例中,受托人费用最低,仅占全部成本的3%,账户管理费用占全部成本的14%,企业年金管理成本最大的是投资管理费,大约占全部管理成本的80%以上。3外部经济效应是指无须增加管理成本而对其他年金参加者产生的外部经济收益,因为在年龄结构、收人水平和缴费能力等很多方面具有一定同质性的中小企业可以由受托人建立一个资产池,建立一个集合计划,这有利于保障集合年金计划对参与职工公平和效率预期的实现。所以,对中小企业来说,加人集合年金计划会降低单位管理成本,使受益人的福利增加,对监管部门来说,监管部门由监管数个主体变为主要监管一个集成的主体即资产他,监管成本得以降低,监管效率将会提高,监管便利性也大大增强;对运营商来说,管理运营联合企业年金计划这个资产池,将有利于其规模经济的实现,大幅降低运营成本,提高运营管理的收益和便利性

第二,市场角色竺分散化不利于集成信托产品的市场供给,不利于企业年金市场的深度开发。市场角色的分散化,致使外部受托人空壳化,进而导致企业建立企业年金制度的管理环节多、流程长、效率低、成本高,极大地影响了企业建立企业年金的积极性,既不利于启动企业年金市场,又不利于中小企业参加集合企业年金。这便是企业年金企业冷的一个重要原因。市场角色过多,不仅使企业年金制度看上去显得过于复杂化,“4个人构成的信托制年金制度使中小企业眼花缭乱,尤其在没有全国统一税优政策的情况下,进一步抑制了他们建立企业年金的积极性。角色过于分散势必使管理成本攀升:假设有2个缴费者,他们的费率相同,年均回报率也相同,都是9%,但是如果一个人的管理成本只有0.2%,另一个人则是1.2%,那么,35年之后,当前中国养老金信托存在的重大问题及其改革方向个百分点管理成本之差将导致前者的账户积累余额比后者高出23%。目前我国法人受托模式开发集合企业年金计划的方向应主要是前端集合计划:参与计划的成员企业,须接受受托人统一制订的集合年金计划,与单雇主法人受托模式相比,集合计划法人受托是一种标准化的计划,在国际上它包括多雇主企业年金计划、区域联合企业年金计划、联盟企业年金计划等,最典型的集合计划是香港强积金的集成信托计划(mastertrusts),它允许接受多个企业的信托,在这个意义上讲它也是一种零售年金计划,可对小企业甚至自雇者开放,一般来说企业员工在受托人统一制订的产品清单中享有选择产品的决策权。所以,从国际上流行的集成信托计划上述前端集合零售年金这两个特点来看,其提供商一般来说是不同角色捆绑程度较高的受托人。简化市场角色,打造具有投资资格的捆绑式专业化受托人,并不排斥投资管理人的重要作用,恰恰相反,可以促其提升供给集成信托产品的能力。投资管理人的直接客户本来就不应是委托人即企业主,而应是受托人。但在受托人空壳化,的情况下,投资管理人只能绕开受托人,这不利于投资管理人对集成信托产品的开发和销售,不利于投资管理人对企业年金的投资功能的正常发挥,带有一定的盲目性,降低了专业基金投资公司的产品供给能力,因为受托人的品种开发不是万能的,需将相当一部分投资外包给投资管理人,投资范围和品种的限制使之只能自行开发设计特定的某些产品,而大量的集成信托产品只能来自外包。鉴于上述主要面对中小企业前端集合.集成信托产品的论述及其市场需求的分析以及中小企业建立企业年金计划的迫切性,垂直整合市场角色资格,建立专业化的受托人机构,构建中国特色的养老金管理公司便成为当前的改革重点和发展方向。

四、建立捆绑式养老金管理公司的可行性与必要性

1、当前改革思路是:垂直整合市场主体资格,建立以受托人为市场核心的养老金管理公司

如前所述,市场呈恶性竞争带有某种必然性:第一,一方面在市场启动初期,过于分散的角色划分自然导致过低收费竞争和市场价格扭曲的倾向,另一方面非专业化的受托人作为市场角色之一同样受到价格扭曲的挤压,难以发挥信托型年金市场中的核心作用,进而加剧了市场无序竞争,第二,一方面非专业化受托人不能发挥集合年金市场的拉动与主导作用,只能被动地围着那些经济效益较好的大型国企和集团公司转,甚至听命于其他市场角色的摆布,另一方面受托人没有能力开发潜力巨大的集合年金市场的资源,加剧了不断增加的市场主体对市场份额的无序竞争,这又进一步压低了市场价格.第三,一方面中小企业进人企业年金的门槛太高,集合企业年金难以在市场产生,进而减少了受托人的市场资源,.另一方面受托人不能成为中小企业进人市场的主渠道,作为年金市场主体的中小企业面临无开发的市场断裂态势,进而导致中小企业建立企业年金的积极性不高,新的市场进入者不是非常踊跃,市场年金存量还主要以历史遗留下来的行业年金为主导,豪门盛宴的垢病难以消除。因此,从这个意义上说,外部受托制度当前存在的诸多矛盾互为因果,恶性循环,受托人资格成为一个弃之不舍但又食之无味的烫手山芋。解决这些矛盾的焦点在于强化受托人的核心功能,具体思路是叠加资格牌照,使受托人逐渐走向专业化和职业化,建立真正意义上的捆绑型专业化养老金管理公司。对此,劳动和社会保障部已注意到这些问题,表示进行第二批机构认定时将不再单独设立受托人和账户管理人资挣,而试行受托人十账户管理人并考虑托管人十账户管理人22模式,这充分说明,下次资格审批将有可能成为企业年金制度发展史上一次重要转折,促进企业年金市场的发展再上一个台阶。[8]

2.建立养老金管理公司是实施信托制企业年金的一个制度创新

无论从国外的经验教训看,还是从国内的市场前景需求看,受托人的发展方向应予以强化,应考虑到专业化和职业化问题.专业化和职业化改革的重要途径之一就是赋予其更多一些的功能.较多的市场资格的捆绑,其直接途径就是建立真正的养老金管理公司.建立养老金管理公司是实施信托制企业年金的又一个制度创新。根据国外养老金管理公司的实践,养老金管理公司作为一个外部法人受托人,其核心要素在于其具有投资管理(包括其分包)功能的一体化,就是说受托人资格与投资管理人资格是捆绑在一起的,这既是受托人在市场上的生存之本,又是养老金管理公司的本质特征之一,更是养老金管理公司得以发挥其核心作用的关键所在。捆绑式养老金管理公司的运行模式与现代信托理念不仅不是相悖,恰恰相反,而是对坚持信托制的一个创新:早在二十多年前拉丁美洲十几个国家建立养老金管理公司的成功实验、中国香港地区7年前强积金的正式运转和澳大利亚超年金近年来取得的业绩,都是对盎格鲁一撒克逊信托传统的发扬广大,其他欧美许多国家捆绑式受托人的诞生也是一个明证。

3.建立捆绑式的养老金管理公司制度安排完全符合现行政策的规定

一部三会共同签署发布的23号《企业年金基金管理试行办法》,明确提出了养老金管理公司这个概念,并将之规定为受托机构之一,这是建立养老金管理公司的基本政策根据。《企业年金基金管理试行办法》第10条明确规定:“本办法所称受托人,是指受托管理企业年金基金的企业年金理事会或符合国家规定的养老金管理公司等法人受托机构。养老金管理公司的制度安排,就是指捆绑式服务(bundiedservices),也称之为一站购齐式(onestopshopping)”全天候服务提供商(fullservieeprovider)”,在国际实践中,就是指市场不同角色和机构功能的垂直整合,即由一个金融机构同时兼有多种市场角色或功能,包括受托人、账户管理人、投资管理人等,在有些国家和地区甚至还包括托管人的资格。两个部令规定中只是提出投资管理人与托管人不得为同一人兼任。将投资管理人资格捆绑在受托人之内,在首批机构中已经有过实践,2年来的结果证明,这个实践基本是成功的。这说明,它不但没有超出23号部令关于建立养老金管理公司法人受托的捆绑规定,而且也符合国际发展的潮流,适应目前中国促进企业年金市场的需要。

4、捆绑式养老金管理公司符合中国的国情

建立捆绑式养老金管理公司之所以符合中国目前的国情和年金市场的需求,是基于以下几点分析的:

第一,捆绑式专业养老金管理公司的建立,可以降低我国企业年金的运营成本、管理成本和沟通成本,提高各个环节的服务效率和准确性,有效克服提供商各自为政、片面宣传和误导委托人和受益人的现象,以一站购齐式全天候服务商的方式和专业化的产品设计,推动集合企业年金的发展,提高中小企业进人市场的积极性和热情,成为拉动企业年金市场发展的旗舰和综合服务管理的核心平台。

第二,纯粹的专业化养老金管理公司,除具有一揽子综合服务能力以外,还具有对资本市场与年金市场二者关系充分理解和深人研究的专业结合能力;在资本市场上,养老金产品设计是最人性化、离资金源头最近、游离于受益人(账户资产所有者)时限最长的金融资产;以受托人为核心的捆绑式养老金管理公司无论在投资管理系统还是在其他各项专业服务上,都可通过及时把握和监督具体的市场运作来识别每一个市场主体的运行准确性、收益合理性及其价值内涵。

第三,在缺乏信托精神的大陆法体系下,捆绑式养老金管理公司可弥补单一资格受托人短视的缺陷,这是目前中国坚持和推动信托型养老金的一个捷径,因为它可克服仅从表面投资结构和收益数据来分析判断投资管理人,能够避免单一提供商容易陷人程式化管理的误区;个性化的方案设计和收益回报的长期性,既是养老金投资与其他基金投资之间最大的区别,也是专业化养老金管理公司(受托人)与其他投资公司之间最大的区别。

第四,毫无疑问,分拆式的一些优势,也是捆绑式所不可比拟的,例如,价格是透明的,责任是清晰的,主体是确认的,专业化程度较高,任何带有利益输送和损害受益人利益的决策倾向都受到各司其职的市场主体的监督和审议等等,但同时其存在的问题也是比较明显的,例如,不同行业和不同机构之间的分工合作问题,不同市场主体价值链的成本收益平衡问题,尤其是受托人成本收益低下导致的核心作用缺位问题,等等,反过来,捆绑式的优势也是分拆式所难以替代的,例如,它的成本相对比较低,信息相对来说是对称的,可以避免受托人法律地位的弱化及其责任重大与盈利空间狭小的矛盾。分拆式和捆绑式之间的分析比较显示,他们各有春秋,问题仅仅是选择,即哪一个模式更适合所处的历史环境和发展阶段。权衡利弊,在当前阶段,打造几个捆绑式养老金管理公司,明确受托人法律地位和市场作用,可起到推动市场发展和满足市场需求的作用。

五、国外捆绑式养老金受托人的现状与发展趋势

1、受托人模式的总体发展趋势

按法律组织性质,受托人可分为内部理事会受托制和外部法人受托制;按受托人与其他市场角色的组合形式,可将其分为分拆模式和捆绑模式;分拆模式是指受托人将账户、投资、托管人角色(部分)分给其他个人;捆绑模式是指受托人将其他市场角色集为一身,为计划发起人提供一站购齐式服务。笔者绘制的图是个路线图,其目的在于解析和说明受托人模式的演变脉络与发展趋势:法人受托捆绑模式在20世纪80年代后逐渐发展成明显不同的两种形式,一种是单个法人受托捆绑模式,另一种是传统的金融集团下的捆绑模式,即服务提供商均属同一个金融控股集团。20世纪90年代又出现了第三种新型的介于分拆和捆绑式两个极端之间的捆绑模式即法人受托联盟模式,这是受托人与其他专业法人机构以建立战略联盟的方式共同提供服务的一种折衷方式,是在法人受托模式下引人的一种变通的分拆模式的做法,其目的在于以分成和提成为基础,为市场提供一站式服务。在单个法人机构捆绑模式中,国外目前主要存在两种,一种是传统的强势金融机构为轴心建立的捆绑模式,例如以投资管理能力强大的银行、基金管理公司、保险公司和信托公司等为核心的机构,这些机构作为受托人提供捆绑的一站购齐式服务;另一种是20世纪80年代后在拉美十几个国家和中国香港地区出现的专业化养老金管理公司,这些公司大多根据法律重新组建的专门养老资产管理公司,是一种崭新的全天候的一站购齐式捆绑模式。

以拉丁美洲国家的养老金管理公司为代表的高度捆绑模式和以中国香港地区的单一金融机构为捆绑模式是企业年金受托管理的最新模式。根据上图示意,我国当前改革的重点和路径应该是:外部法人受托制度模式一法人受托捆绑模式一单一法人受托捆绑模式一专业化养老金管理公司的捆绑模式

2、内部理事会捆绑受托模式向受托分拆模式的发展趋势

在理事会受托模式中,采用角色捆绑的情况不是很多,尤其在信托制的企业年金计划中,大多采取的是理事会受托分拆模式,因为在企业内部能够满足投资管理人条件的机构不多,专业人才缺乏,成本较高,大多数情况下,他们将投资等专项业务外包出去,例如,约有41.6%401(k)计划采用了理事会受托分拆模式,其中,有74.8%的成员少于50人的计划、50.5%的成员数在50199人的计划都选择了这一模式,而成员数在1000人以上的大型计划较少采用这种模式。[9]

3、外部法人受托分拆模式向捆绑模式发展的趋势与转变

法人受托分拆模式由于其独特的优点,在上世纪90年代前成为企业年金的主流受托模式;但是,随着DC型计划数量的膨胀和DB计划的衰落,尤其是上世纪90年代后随着基金管理公司、保险公司等金融机构的发展和壮大,再加上捆绑模式的费用相对较低,具有明显的规模经济效应,提供的服务更为便利,市场有很大的需求潜力,于是,金融机构开始倾向于提供捆绑式服务,并逐渐成为养老计划信托管理的一个主流模式,市场份额越来越大,捆绑模式开始逐渐取代分拆模式的主导地当前中国养老金信托存在的重大问题及其改革方向位。例如,美国401(k)计划中采取捆绑模式的占72%,其中企业越小采取这个模式的就越多:250人以下成员的企业有87%采取了捆绑模式,2501000人的企业有75%1000人以上的企业是61%;而相比之下,采取分拆模式的只有28%,其中250人以下的只占13%2501000人的占25%1000人以上的占39%。按照美国的规定,401(k)计划受托人必须将计划资产交由第三方进行托管,并且资产托管人不能与投资管理人为同一人。[10]

4、金融控股集团捆绑模式与法人受托联盟模式共同发展的趋势

随着信托资产的激增,外部法人受托捆绑模式的规模经济也越发显示出优势,成本不断下降,于是,对金融控股集团旗下的分拆式服务商来说,其成本就更低,收益就更大,几乎所有有条件的金融集团都表现出提供捆绑服务的强烈偏好。但是,捆绑和分拆模式之间引发的优劣之争始终没间断,因为分拆和捆绑两个模式各占先机,难以兼得:分拆模式提供专业化的服务质量高一些,但成本也较高,而捆绑模式虽降低了成本,但专业化服务质量却一般较为有限,并常受到容易产生利益冲突的质疑。于是,上世纪90年代后期,一种崭新的可以克服各自劣势与发挥各自优势的折衷模式出现了:法人受托联盟模式。联盟模式的特点是受托人兼任账户管理人和投资管理人的职能,但其具体途径是通过与其他专业机构如基金管理公司建立战略联盟的方式,由其提供投资管理的服务,但基金管理公司只承担投资管理的职责,而不正式充当投资管理人,在佣金上采取双方分成抽取百分点的协议形式解决。因法人受托联盟模式的费用适中,专业化程度适度,普遍受到市场的欢迎。在2004年一项调查中,有79%的捆绑服务商采用了联盟模式,有76%的被调查企业已经采用或者希望采用这一模式。[11]

5、单一法人受托捆绑模式的新趋势:.‘一站购齐式养老金管理公司独领风骚

其实,在美国的信托制养老计划中,例如401(k),即使是分拆模式,一般也不是全分拆,而常常采取受托人+账户管理人半捆绑或称半分拆模式;而在受托人+投资管理人的捆绑模式中,法人受托机构常常由基金管理公司等机构来担任。于是,目前主要存在两种单一法人机构捆绑模式,一种是传统的强势金融机构为轴心建立的捆绑模式,例如在美国大约200家捆绑式机构里,以投资管理能力强大的基金管理公司、银行、保险公司和信托公司等为核心的机构作为受托人提供捆绑的一站购齐式服务,它占据了美国和欧洲企业年金的捆绑服务市场的相当份额,其中基金管理公司占据明显优势,占美国所有捆绑服务商的50.4%,银行和保险公司分别占24.4%14.1%,咨询公司占8.1%,其他类仅占3.0%。而在香港,强积金条例规定,信托公司是捆绑机构的唯一主体。美国捆绑式的所有行政管理费用单据都直接送给计划发起人,并全部体现在“5500之中,并可到达参保的账户持有人手里得以确认。另一种模式是上世纪80年代后在拉美十几个国家和中国香港地区出现的专业化的养老金管理公司,这些公司大多是根据法律新建的专门养老资产管理公司,是一种崭新的全天候服务提供商,采取一站购齐式的捆绑模式。从结构上看,养老金管理公司这种纵向整合的最大优点是它具有集团军的作用,对中小企业建立集合年金计划具有很大的吸引力,但其缺点在于缺少受托人和投资管理人外部相互监督机制,受托机构须在内部建立防止利益冲突的防火墙体系。

六、中国建立养老金管理公司的基本原则及其需要注意的若干问题

1、养老金管理公司的定位建立养老金管理公司的重要目的或最大特征是,专门致力于两个部令规定的企业年金这个第二支柱资产的专业化公司,客户群既包括广大的中小企业,为其提供集合年金计划产品,又可为大型企业提供综合服务的一揽子业务,这既可体现政府的社会责任也可体现企业的社会责任,因为,培育专业化养老金管理公司就意味着培育这个市场,意味着为企业和市场服务,为国民福扯服务。

2、为推动市场发展集合计划,政府组建养老金管理公司完全符合国际惯例和历史潮流

前文论述的是旨在推动面向中小企业的集合计划的拉美国家建立专业化养老金管理公司、香港强积金计划捆绑式受托人和澳大利亚等案例,其实,即使在被称之为自由市场经济的美国,联邦政府也不遗余力地通过修改立法等各种手段,采取提供捆绑式一站购齐的服务方式,向中小企业提供价格低廉和手续方便的集合计划和零售产品。对此,美国联邦政府是通过修改《税收法》第408(k)条款的方式建立起这种简易的捆绑式服务养老计划的,以便为中小企业举办简便和低价的退休计划提供法律根据.所以,该项捆绑式的简易计划普遍被学术界看作是政府与市场通力合作的结果,看作是联邦政府对中小企业潜在需求快速反应的结果。正是由于这个原因,联邦政府为高度捆绑式的专业金融机构担当受托人设置的门槛很低,规定凡是具有提供年金产品资格的银行、共同基金、保险公司均可担任受托人。与美国非常成熟的资本市场条件相比,为保证企业年金资产的安全性及其受益职工的权益,推动和规范受托人提供商市场的有序发展,中国在考虑拟定建立捆绑式养老金管理公司的条例时,为其设置一定的进人门槛是理性的和理所应当的,是完全符合国际惯例的,也是中央政府应该承担的一个社会责任。在这方面,香港和澳大利亚等地区和国家的启发在于,他们虽然都是继受盎格鲁·撒克逊不成文法的经济体,受托传统深人人心。但是,他们还是为捆绑式受托人设置了诸多限制条件。

3、建立养老金管理公司的目的在于构建三层级的市场结构,优化市场资源

第一,建立养老金管理公司与目前的双牌照和单牌照提供商之间的关系不仅是竞争性的关系,他们之间还具有互补性和不可替代性。建立养老金管理公司的目的是为了满足多层次的市场需求,构建一个三层级的市场结构:单牌照与双牌照提供商金融控股集团背景的提供商一捆绑式专业化养老金管理公司,以发挥不同市场主体的优势,达到优化市场结构和提高市场效率的目的;适应市场发展的要求,实现构建三层级企业年金市场的制度创新;通过专门化的道路,把企业年金市场带动起来,对做大做强养老金管理公司进行试点,使之成为企业年金市场中的旗舰。

第二,建立养老金管理公司与发展金融控股集团旗下企业年金供应商角色可齐头并进。在考虑建立养老金管理公司的同时,要采取紧急措施,继续推动金融控股集团旗下的受托人为开拓市场发挥作用。金融控股集团旗下金融机构作为企业年金服务提供商目前存在一定优势,在集团内可形成明显的价值链,减少不必要的重复投资,较高的投人成本可以得到一定的补偿。发展金融控股集团旗下的企业年金提供商与建立专业养老金管理公司是并不矛盾的,他们具有一定互补性和不可替代性,这是拉美国家26年来实践养老金管理公司的一个重要结果:拉美国家养老金管理公司的股东大多是金融控股集团(例如BBVA),但这些捆绑式养老金管理公司的专有性、专业性、信托性和捆绑性等特征,是其金融控股股东所无法替代的。

4、应合理吸取国外的先进经验,根据国情,吸取所长,为我所用

从宏观上讲,中国香港和拉美国家的专业化养老金管理公司的建立对世界各国来说都是一个新生事物,他们是强制性第一支柱基本社保制度的产物,参与率有法律保障,能够吃得饱,与中国自愿型第二支柱的企业年金制度相比具有较大的差异性。但是,在微观操作层面却具有较多的可比性,可资借鉴的东西较多,尤其在风险控制方面。第一,在高度捆绑模式下,应高度重视和充分发挥托管人的监管作用。香港强积金条例规定,合格的受托人可以兼任托管人,对此我们应采取更为严格的做法。2004年两个部令规定,投资管理人和托管人不能兼任,受托人和托管人也不能兼任。在制度设计上,这些规定是发挥托管人对捆绑式公司的监管作用和对资金安全的保障作用的重要法律保证。托管人以外部第三方的角度对捆绑式养老金管理公司合规性的监督是企业年金监管框架的一个重要组成部分,其优势在于,托管人的外部监督可以从安全性和专业性上起到审计部门难以发挥的重要作用,可以有效规避捆绑式养老金管理公司在受托和投资这两个程序同为一个法人主体的道德风险。

第二,要加强公司治理和完善风险内控机制。在养老金管理公司架构下,按照信托管理模式,要通过建立有效的公司治理机制和严格的隔离制度,保证在同一法人体系内受托职能与其他管理职能的共存,加强风险内部控制,对受托资产与自有资产实行有效隔离,对受托人内部和外部管理的独立性进行有效的监督,保障受托资产安全,避免利益冲突。对此,在拉美国家养老金管理公司运行的26年中,人们几乎从未发现由于投资管理功能与受托功能捆绑在一起而导致的资金安全性风险的不良记录,他们积累了很多成功的经验。中国的基金管理公司在这方面也积累了很多宝贵经验,并总体来说是成功的,良好的治理结构和透明的运行机制使利益冲突得以避免,这是近年来基金管理公司数量膨胀速度很快的一个重要原因。

第三,养老金管理公司的投资工具和品种要做出某种适当的安排与限制,以防止权力滥用,保证资金的安全性。拉美国家总体来说对其投资管理外包没有任何硬性规定。考虑到现阶段中国的市场环境,建立养老金管理公司应对其投资功能设立某种比例的外包最低限制,对不同产品品种的外包数量设置最低限额,甚至对金融控股集团旗下的投资管理也须设立类似的外包比例下限。

第四,对养老金管理公司财务透明性问题和利益冲突等潜在风险,须通过行政与财务上的独立核算予以规避。

5、养老金管理公司与基本养老保险个人账户资金的关系

基本养老保险个人账户资金的性质与企业年金账户资金虽然都具有强烈的私有性,但还是存在本质的区别:前者是国家举办的强制性基本保险,国家应承担一定的补偿责任,应建立一定程度的补偿机制,制定一套相应的政策,对投资机构国家要做出一定的制度安排,对受益水平应承担一定财政责任。而企业年金则不完全如此;按照国际惯例,企业年金作为自愿型补充保险,应完全进行市场化营运。作为DC型信托制,目前阶段无须建立官方的补偿机制。鉴于此,养老金管理公司的任务应是专营企业年金账户资产,基本养老保险个人账户资金应由中央政府另行单独制定投资管理政策,在管理营运上不应与企业年金合二为一。

6、关于养老金管理公司的待遇补偿机制

国际惯例显示,专业养老金管理公司可以建立某种补偿机制,但在实践中各国采取的做法各有不同,总的来说可以分为四种情况:一是以立法的形式强制性从自有资产中扣除一定比例,建立风险基金,例如,智利法律要求养老金管理公司从自有资金中提取养老基金净值的1%,以此建立一个储备金,并允许将之与养老基金资产一起进行投资。二是强制性从运营商管理的基金资产中扣除一定比例,例如,香港强积金条例规定,为保护受益人的利益和弥补受益人的潜在损失,香港强积金管理局在受托人管理的强积金资产中强制性扣除0.03%,将之作为一个补偿基金,[12]以弥补受托人由于不法行为和违规操作所造成的损失。法律还规定,当该补偿基金的数额不足以弥补损失的时候,财政司将有可能提供相应的援助和贷款。三是强制性要求受托人购买保险公司的责任险。澳大利亚的实践具有一定启发意义:为建立一个补偿机制,澳大利亚引人了商业再保险机制,强制性地要求受托人必须购买受托人保险,以补偿当受托人在履行其职责时可能发生的经济责任,但规定当受托人发生欺诈行为或民事判决的罚款处分行为时,保险公司则有权不履行赔偿责任。四是强制性对投资回报率做出最高限额,超出部分作为风险储备金予以提取。例如,智利在做出上述扣除一定自有资产的规定的同时,还规定养老金管理公司实际投资回报率必须要达到一个最低标准和最高标准,对于超出最高标准的部分予以强制性提取,据此建立一个利润储备金,用于以丰补亏,以弥补实际投资回报率与最低投资回报率之间的差额。鉴于商业保险的国际发展趋势和中国巨大的市场规模,可以考虑澳大利亚的补偿思路,将养老金管理公司的补偿机制与商业再保险机制结合起来,采取市场化的方式,由保险公司设立养老金管理公司特种受托责任险

7、关于养老金管理公司的基金安全保障机制

国际经验表明,一站购齐模式在欧美、拉美和亚洲国家普遍存在,并且作为企业年金的一种主要方式发挥着重要作用。由于提供零售年金计划的外部受托人是完全按照商业规则运营的,承担着可能带来的较大风险,所以,既要对其进行严厉的监管,又要对其设立较为严格的资格限制,其中,设置最低资本额的规定是普遍采用的一个办法,例如,中国香港强积金管理条例规定,法人受托人的注册资本至少要达到1.5亿港币,澳大利亚的法人受托机构注册资本额至少要500万澳元,智利养老金管理公司的最低注册资本金为5000UF,并要求其随着管理的养老金计划成员数量的增加而相应提高,例如,超过5000人时其净资本金最低为1UF,超过7500人时为1.5UF,超过1万人以上时为2UF,如果养老金管理公司不能满足上述资本金最低要求,可在6个月期限内予以补足,否则,营业执照将被吊销并进人破产程序。[iii]规定注册资本金最低限额的目的在于为保护受益人的利益建立一个额外的最低防护措施,以应对潜在的机构运营风险,激励受托人谨慎、恰当和正确地管理企业年金资产。第23号部令明确规定,受托人的注册资本不少于1亿元人民币,且在任何时候都维持不少于1.5亿元人民币的净资产[13]鉴于对专业化一站式法人受托人的进入门槛应适当提高的考虑,养老金管理公司的最低注册资本额度应稍做上调为宜。

七、中国建立养老金管理公司的根本障碍在于监管体制关系不顺

1、发放牌照不等于审批机构

2004年两个部令允许养老金管理公司模式的捆绑式制度;2004年6月29国务院第412号发布的《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》保留并设定行政许可500项,其中第92项为劳动和社会保障部负责补充保险经办机构资格认定[14]这是劳动和社会保障部审批企业年金营运商牌照的法律依据。但是,发放牌照不等于审批机构,养老金管理公司的审批主体问题目前还没有解决。在一部三会的监管制度安排下,养老金管理公司作为一个信托性质的机构,其审批似乎应由银监会负责核准,但由于种种原因,意欲建立专营企业年金的养老金管理公司的愿望却未能实现,所以,他们只能曲线救国,转向保监会审批建立“XX养老保险公司。众所周知,在世界各国职业退休金计划近百年的实践中,职业退休金计划的融资工具主要有两种:“养老信托基金”(penstonfund)养老保险合同”(pensioninsuraneeeontraets)2004年两个部令的规定十分明确,中国实行的是属于盎格鲁一撒克逊传统的养老信托基金,而不是养老保险合同”;“养老信托基金养老保险合同之间的本质区别就是资产型与负债型、信托型与公司型、市场型与合同型、DC型与DB型之间的区别;2004年两个部令确立的中国职业退休金计划是前者,而不是后者;而冠以“XX养老保险公司字头的营运商尽管签字画押,但仍有兼营后者之嫌,不利于企业年金由养老金管理公司名正言顺、堂而皇之地专司其责。

2、养老金管理公司难产的关键在于企业年金监管机构关系没有理顺

根据企业年金谁监管、谁审批的国际惯例,企业年金的监管机构与审批机构应为同一机构。例如,在拉丁美洲,养老金管理公司由政府行政监管部门审批成立,如在智利就由养老金监管局批准建立,墨西哥是国家退休储蓄计划委员会审批,在性质上它是公共有限责任公司,并要符合这些国家的《公司法》的相关要求,拉美国家的养老金管理公司监管机构一般都是独立自主的,向上对社会保障主管部门负责,向下对养老金管理公司实施监管和履行注册审批的职能。香港强积金制度实行的是牌照审批制度,受托人的审批发放机关是其行政监管部门强积金计划管理局(MPFA),只是在审批强积金中介机构和强积金计划及其产品时,则由强积金管理局、金融管理局、保险业监督和证券及期货事务监察委员会联合执行。澳大利亚政府对经营超年金业务的机构实行的也是经营许可证制度,由澳大利亚审慎监管局负责审核批准经营执照。[15]劳动和社会保障部作为企业年金行政主管部门,要同时成为其行业监管和机构审批的主体,最好应将监管部门单独设置,予以实体化,扩大和强化监管队伍。这样的监管改革思路是符合目前中国金融监管总体框架的,也符合企业年金的监管体制。目前世界上企业监管模式大致有三种:第一是联合模式,即由一个机构负责监管所有金融部门,包括银行、证券公司、保险公司和养老基金等,德国、韩国、加拿大、澳大利亚、娜威等采取这种模式。第二是半联合模式,即只有保险资金和企业年金这两部分资金由同一个机构联合监管,其他金融部门由其他机构负责监管,捷克、波兰、西班牙、葡萄牙和比利时等采取这个模式。第三是专业模式,即设立多个监管机构同时专门从事企业年金的监管,整个监管过程涉及到三个以上的监管机构,采用这种模式的国家有美国、英国、日本、意大利和爱尔兰等。

3、将企业年金监管机构实体化.符合国际惯例和制度属性

目前我国的监管模式采取的是专业模式,即由劳动和社会保障部负责监管,证监会和保监会等相关部门予以协同监管。企业年金作为一个相对特殊的金融行业监管,这完全符合企业年金的市场发展要求。

第一,企业年金发展迅速,2000年只有200亿元,2005年在颁布两个部令的次年就一跃攀升到680亿,到2006年底已高达910亿,资金增童比2000年增长了256%,比2004年增长T37%.据有关国际机构预测,今后的数年内将很快达到每年上千亿的增长速度.

第二,企业年金游离于企业教费职工的年限长达几十年,资金的安全性和收益性都是一个十分重要的课题。在安全性上看,这是企业职工的养命钱,关乎到社会稳定。从收益性上看,几十年的信托管理要求其不能大幅缩水,否则,也会影响到社会稳定。监管机构的专一性将有利于企业年金的安全运营。

第三,根据国外的惯例,在国家的层面建立一个联席会议性质的企业年金监管委员会,必然要求要有工会代表和企业主代表等参加,而监管部门实际是该委员会的一个下属机构,这样一个代表制性质的监管委员会是一个国际惯例,是企业年金与其他金融监管不同的一个重要特征。

第四,长期看,社保基金与企业年金的监管应该分开监管,因为前者带有强烈的财政属性,而后者带有明显的金融属性,前者主要还属于公共部门,国家要承担相当的责任,后者则主要属于私人部门,主要靠市场机制,其监管的规律由此也具有相当的差异性。

第五,监管部门的主要监管对象是包括养老金管理公司在内的企业年金提供商、企业年金基金和企业年金的其他相关从业人员等。

第六,要达到上述目的,改革企业年金监管体制可分两步走:第一步是在目前阶段充实监管力量,扩大监管队伍,逐渐使企业年金监管专业化,建立一个类似美国劳工部下辖的雇员福利保障局(EBSA)”.第二步是在条件成熟时将之单独设置,成为一个单独设置的行业监管和机构审批的实体部门,建立一个类似英国的养老金监管局或爱尔兰的养老金监管委员会

 



* 作者十分感谢中国养老金网CEO杨老金博士的有益评论。本文原标题为((企业年金受托模式的空壳化及其改革的方向》,曾提交给200792223日劳动和社会保障部举办的《2007年第二届中国社会保障论坛》,并获三等奖。

[i] OECDDireetorateforFinaneialandEnterpriseAffairs“ColleetivePensionFundsInternational EvideneeandImplieationsforChina’5EnterpriseAnnuitieoReform”.OECD.该文为OECD给劳动和社会保障部的建议书。以下关于OECD的不同看法的引用,均出自该文。

[ii] 对地方政府控制企业年金基金的批评与分析,请见郑秉文案为例》,《中国人口科学》2006年第6期,第720页。

[iii] UF是智利的一种没有具体的实物形态的指数化货币单位,2006IUF相当于17931比索(peos),约为34.9美元。请参见郑秉文、房连泉:《社保改革智利模式”25年发展历程回眸》,第3-15页。



[1] 中国养老金网主编:《中国企业年金的规范与发展》,中华工商联合出版社2007年版,第319页。

[2] 郑秉文、杨老金:《我国联合企业年金计划展现独特魅力》,《上海证券报》200646,第Afl版。

[3] OECD Directorate for Financial and Enter Prise Affairs“ColleetivePensionFundsInternational EvideneeandImPlieationsforChina’5EnterPriseAnnuitiesReform”.OECD.

[4] LangbeinJohn H.“The Secret Life of the Trust:The Trust as An Instrument of Commerce"in The Yale Law Journal,Vol.107:1651997]998.

[5] 中华人民共和国劳动和社会保障部通告(5):《关于公布第一批企业年金基金管理机构的通告》。

[6] 中华人民共和国劳动和社会保障部、银监会、证监会和保监会第23号令:《企业年金基金管理试行办法》

[7] 日中华人民共和国劳动和社会保障部、银监会、证监会和保监会第23号令:《企业年金基金管理试行办法》。

[8] 引自陈良在2007613BBVA银行与中信银行联合举办的中国和拉美国家企业年金发展论坛上的演讲,载《中国证券报》、《上海证券报》、《国际金融报》、《金融时报》、《东方早报》和新华网等媒体61415日前后的相关消息报道。

[9] 孙婕著:《美国401(k)计划信托问题研究管理架构、运作模式及对中国的启示》,硕士学位论文,中国社会科学院研究生院,20055月,第16页。

[10] 参见美国劳工部网站:http://www.dol.gov/ebsa

[11] 孙婕:《美国401(k)计划信托问题研究管理架构、运作模式及对中国的启示》,第21页。

[12] 郑秉文、房连泉:《社保改革智利模式”25年发展历程回眸》,《拉丁美洲研究》2006年第5期,第3一巧页。

[13] 中华人民共和国劳动和社会保障部、银监会、证监会和保监会第23号令:《企业年金基金管理试行办法》,请见劳动和社会保障部网站:httP://www.molss.gov.cn/访问于200781

[14] 中华人民共和国国务院令第412:《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》。

[15] RossClare“AreAdministrationandInvestmentCostsintheAustralianSuPerannuationJndustry

tooHigh?”ASFAResearehCentreTheAssoeiationofsuPerannuationFundsofAustraliaLimited.

Nov.2001.httP://www.suPerannuation.asn.au.

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